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Dossier
La réforme des finances locales
Annoncée le 5 février 2009 par le Président de la République, la disparition de la taxe professionnelle (TP) s’est concrétisée dans la loi de finances pour 2010.
La fiscalité locale et les modes de financements des collectivités territoriales s’en trouvent du même coup profondément modifiés, alors même que la réforme de leur architecture est en cours de discussion au Parlement.
Ce dossier, issu de la revue de l'AMRF 36000 Communes (n°272, février 2010) est composé de deux parties :
- Présentation
- Analyse de l'AMRF
1ère partie : présentation
Structure du nouvel impôt économique
Deux axes essentiels structurent le projet gouvernemental : la transformation et l’allègement de la taxe professionnelle, une ventilation nouvelle des impôts locaux existants entre niveaux de collectivités.
Feu la TP est remplacée, dès 2010, par la Cotisation Economique Territoriale (CET) subdivisée en une Cotisation Foncière des Entreprises (CFE) assise sur le foncier bâti et une Cotisation sur la Valeur Ajoutée des Entreprises (CVAE) assise, comme son nom l’indique, sur la valeur ajoutée (VA). Le montant de la CET est plafonné à 3 % de la VA (contre 3,5 % aujourd’hui). Une partie du coût du plafonnement sera à la charge des collectivités à partir de 2013. Le taux de la CFE est fixé par les communes et EPCI, celui de la CVAE par l’Etat.
La CFE : une liberté communale bien encadrée
Assise sur le foncier bâti et non bâti des entreprises, avec un abattement de 30 % pour les activités industrielles, elle est perçue par le bloc communal (communes et/ou EPCI). Une cotisation minimum de CFE, entre 200 € (ça ne s’invente pas !) et 2 000 € est prévue. Son taux est fixé par la commune ou l’EPCI mais, la stricte liaison de ses possibilités d’évolution avec celles de l’impôt ménage est rétablie. On n’est jamais trop prudent avec les irresponsables locaux.
La CVAE : un monument à la gloire de la simplification.
Mode de calcul
Théoriquement, la CVAE est payée par l’ensemble des entreprises dont le chiffre d’affaires (CA) est supérieur à 152.500 €, au taux de 1,5 % de la Valeur ajoutée. Cependant, deux dispositifs permettent d’alléger la facture des plus petites entreprises : des dégrèvements de cotisation (à la charge de l’Etat) et le plafonnement de l’assiette de VA prise en compte.
Au final, les entreprises dont le chiffre d’affaires est inférieur à 500.000 € ne paient aucune taxe. Au-delà, les entreprises sont taxées avec un taux progressif évoluant par tranche de CA, ce taux étant plafonné à 1,5 % à partir de 50 millions d’euros de CA. La VA imposable ne peut dépasser 80 % du CA pour les entreprises de CA inférieur à 7,6 M€ et 85 % pour celles dont le CA est supérieur à ce chiffre.
Répartition
Un taux et des dispositifs d’atténuation du montant de la CVAE posent le problème de la redistribution du produit aux collectivités:
- selon quelles proportions entre bloc communal, département, région ?
- et selon quels critères pour chaque niveau ?
Le principe de la suppression de la TP et de la baisse de l’impôt sur l’activité économique ayant été admis sans difficultés par la majorité, la question de la répartition a fait l’essentiel d’un débat parlementaire à rebondissements.
Au terme de la discussion parlementaire, le bloc communal hérite de 26,5 % de la taxe, le département de 48,5 % et la région de 25 %.
Dans le projet initial du Gouvernement, le produit de la taxe sur la VA devait être redistribué aux collectivités selon des critères essentiellement physiques et démographiques sans lien avec la localisation des entreprises. Au final, c’est un système mixte (et complexe) qui a été adopté : territorialisation de la répartition à 100 % pour le bloc communal et à 75 % pour les autres, à 25 % selon des critères de charges pour départements et régions.
Pour l’essentiel donc, ce que les collectivités reçoivent est fonction de la VA produite sur leur territoire. La VA est déterminée dans la commune où l’entreprise dispose de locaux.
Pour les entreprises dont les établissements sont situés dans plusieurs communes, différentes modalités de répartition, tenant compte largement du nombre d’employés, sont prévues.
Péréquation : l’Arlésienne
La répartition du produit de la CVAE essentiellement en fonction de son lieu de production a fait disparaître l’espoir d’une redistribution directe de l’impôt local. La richesse retournera là où elle a été produite, sans évasion vers les collectivités moins bien loties.
De plus, la CET, même avec l’IFER, rapportant moins que la TP (6,3 milliards d’euros) et chaque collectivité étant censée recevoir autant avec le nouveau système qu’avec l’ancien, on ne voit pas ce qui pourrait rester à répartir.
Par contre, le transfert au bloc communal de la part TH départementale a des effets imprévus et le changement de l’assiette de l’impôt économique, en l’absence de dispositifs spécifiques de péréquation, creusera l’écart entre collectivités riches et pauvres.
La compensation avant la péréquation
En fait de péréquation, il s’agit essentiellement d’une ventilation (très compliquée) du produit de l’impôt économique et des compensations entre les collectivités pour garantir leurs recettes, selon un double mécanisme :
– Une dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle ou DCRTP (ça ne s’invente pas !) par type de collectivité (commune, département, région).
Sera calculé, pour chaque collectivité, un bilan de la réforme à partir des recettes fiscales perçues avant la réforme (panier de référence) et d’une estimation de celles-ci dans le nouveau système.
– Complétée, si nécessaire, par trois fonds nationaux de garantie individuelle des ressources ou FNGIR (un par niveau de collectivité).
Les gains ou les pertes de chaque collectivité sont estimés à partir d’un panier de recettes incluant la DCRTP.
Les collectivités gagnantes sont « écrémées », les perdantes font l’objet d’un reversement du FNGIR. Une vraie simplification des finances locales !
Impact sur les finances des régions
L’autonomie fiscale des régions est réduite à peu de chose. En effet, elles ne peuvent plus faire varier que le taux de 9 % de leurs recettes : TIPP (dans des limites strictes), taxes sur les cartes grises et les permis de conduire.
Avant écrêtement du FNGIR, 7 régions se retrouvent avec plus de ressources, 15 avec moins. Le record absolu des gagnants est l’Ile-de-France, avec + 535 millions d’euros !
Suivent, de très loin, 5 régions dont les gains se situent entre 6 et 9 millions d’euros et la Corse avec 2,5 millions d’euros.
Record absolu des perdants, la région Nord-Pas-de-Calais qui reçoit 153 millions de dotations (FNGIR et dotation) suivie de PACA (91 millions d’euros). Viennent ensuite 4 régions dont les pertes se situent entre 50 et 80 mil lions d’euros, 2 régions entre 30 et 50 millions d’euros, 5 régions entre 10 et 30 millions d’euros et 2 régions dont les pertes sont inférieures à 10 mil lions d’euros.
En compensation de la perte de leur part de TFPB, de TFNB et de TP, elles héritent de 25 % de la CVAE, de l’IFER sur le matériel roulant du réseau ferré national et sur les répartiteurs de courant principaux.
Ce n’est pas là le moindre des paradoxes : une « réforme » des institutions territoriales qui entend renforcer le pôle régional et une « réforme » des finances locales qui interdira à la plupart d’assumer ce rôle !
Que les ménages ne contribuent plus au financement de la Région n’est probablement pas non plus le meilleur moyen de la rendre plus visible à leurs yeux et plus responsable dans ses actions.
Impact sur les finances des Départements,
Pour les Départements, la substitution de la CVAE, dont ils ne fixent pas le taux, à la TP signifie une perte d’autonomie de l’ordre de 4,4 milliards d’euros.
Autre perte, celle de leur part de Taxe d’habitation, soit 5,4 milliards d’euros au total, 25 % des recettes de leur fiscalité directe (Note 4)
Ce manque à gagner sera compensé :
– Par le transfert de la part régionale de la taxe sur le foncier bâti.
– Par un supplément de la Taxe Spéciale sur les Conventions d’Assurance (TSCA, voir note 5), une rallonge de droits de mutation (DMTO), une fraction de l’IFER (Note 6) et une réduction des frais d’assiette relatifs à la TFPB.I
l y a de fortes chances que ces recettes évoluent moins vite que la TH, ne serait-ce que par l’effet bases. Le seul impôt dont le département peut moduler le taux est désormais le foncier bâti, ce qui est peu !
Autant dire que, financièrement parlant, le département, de collectivité décentralisée devient un service déconcentré de l’Etat auquel les dépenses (particulièrement les dépenses sociales, d’entretien de réseaux et les collèges) et les recettes sont imposées, avec pour variable d’ajustement l’augmentation du foncier bâti et la responsabilité de celle-ci devant l’opinion.
Impact sur les finances des communes et des intercommunalités
Le bloc communal percevra :
– La TFPB selon les modalités actuelles.
– La TFNB actuelle plus les parts départementales et régionales actuelles. – La TH actuelle augmentée de la part départementale.
Il bénéficiera aussi d’une réduction des frais d’assiette et de gestion de la fiscalité directe locale.
S’agissant de l’impôt sur l’activité économique, le bloc communal percevra la CFE et 26,5 % de la CVAE, soit entre 9,5 et 10 milliards d’euros contre 16,5 milliards d’euros de TP actuellement.
S’il conserve la maîtrise du taux de la CFE, taxe dont la base est beaucoup moins dynamique que la valeur ajoutée, ce n’est plus le cas pour la fraction de CVAE qui lui revient.
A cela s’ajoutent :
– La fraction d’IFER complémentaire à celle du département.
– La Taxe sur les surfaces commerciales ou TASCOM.
Au final, le bloc communal conserve la liberté de fixer le taux des impôts ménages, de la TFNB, de la CFE (dans un cadre strict) et de la TASCOM dans certaines limites.
Les EPCI à TPU perçoivent la CFE, la CVAE, les IFER ainsi que la TH (part du département), la TFNB (parts du département et de la région). Les EPCI à fiscalité additionnelle partageront avec les communes la totalité des impôts directs.
Pour les EPCI à fiscalité de zone, les dispositions actuelles sont reconduites en distinguant les zones où s’appliquent CFE et CVAE et celles ou s’appliquent CFE et IFER.
Les EPCI à TPU ou à fiscalité mixte, pourront pendant 5 ans modifier (par délibérations concordantes à la majorité qualifiée 2/3 – ½) leurs dotations de compensation et de solidarité.
2e partie:
Conséquences et bilan
de la réforme des finances locales
Dossier
La réforme des finances locales
Annoncée le 5 février 2009 par le Président de la République, la disparition de la taxe professionnelle (TP) s’est concrétisée dans la loi de finances pour 2010.
La fiscalité locale et les modes de financements des collectivités territoriales s’en trouvent du même coup profondément modifiés, alors même que la réforme de leur architecture est en cours de discussion au Parlement.
Ce dossier, issu de la revue de l'AMRF 36000 Communes (n°272, février 2010) est composé de deux parties :
- Présentation
- Analyse de l'AMRF
1ère partie : présentation
Structure du nouvel impôt économique
Deux axes essentiels structurent le projet gouvernemental : la transformation et l’allègement de la taxe professionnelle, une ventilation nouvelle des impôts locaux existants entre niveaux de collectivités.
Feu la TP est remplacée, dès 2010, par la Cotisation Economique Territoriale (CET) subdivisée en une Cotisation Foncière des Entreprises (CFE) assise sur le foncier bâti et une Cotisation sur la Valeur Ajoutée des Entreprises (CVAE) assise, comme son nom l’indique, sur la valeur ajoutée (VA). Le montant de la CET est plafonné à 3 % de la VA (contre 3,5 % aujourd’hui). Une partie du coût du plafonnement sera à la charge des collectivités à partir de 2013. Le taux de la CFE est fixé par les communes et EPCI, celui de la CVAE par l’Etat.
La CFE : une liberté communale bien encadrée
Assise sur le foncier bâti et non bâti des entreprises, avec un abattement de 30 % pour les activités industrielles, elle est perçue par le bloc communal (communes et/ou EPCI). Une cotisation minimum de CFE, entre 200 € (ça ne s’invente pas !) et 2 000 € est prévue. Son taux est fixé par la commune ou l’EPCI mais, la stricte liaison de ses possibilités d’évolution avec celles de l’impôt ménage est rétablie. On n’est jamais trop prudent avec les irresponsables locaux.
La CVAE : un monument à la gloire de la simplification.
Mode de calcul
Théoriquement, la CVAE est payée par l’ensemble des entreprises dont le chiffre d’affaires (CA) est supérieur à 152.500 €, au taux de 1,5 % de la Valeur ajoutée. Cependant, deux dispositifs permettent d’alléger la facture des plus petites entreprises : des dégrèvements de cotisation (à la charge de l’Etat) et le plafonnement de l’assiette de VA prise en compte.
Au final, les entreprises dont le chiffre d’affaires est inférieur à 500.000 € ne paient aucune taxe. Au-delà, les entreprises sont taxées avec un taux progressif évoluant par tranche de CA, ce taux étant plafonné à 1,5 % à partir de 50 millions d’euros de CA. La VA imposable ne peut dépasser 80 % du CA pour les entreprises de CA inférieur à 7,6 M€ et 85 % pour celles dont le CA est supérieur à ce chiffre.
Répartition
Un taux et des dispositifs d’atténuation du montant de la CVAE posent le problème de la redistribution du produit aux collectivités:
- selon quelles proportions entre bloc communal, département, région ?
- et selon quels critères pour chaque niveau ?
Le principe de la suppression de la TP et de la baisse de l’impôt sur l’activité économique ayant été admis sans difficultés par la majorité, la question de la répartition a fait l’essentiel d’un débat parlementaire à rebondissements.
Au terme de la discussion parlementaire, le bloc communal hérite de 26,5 % de la taxe, le département de 48,5 % et la région de 25 %.
Dans le projet initial du Gouvernement, le produit de la taxe sur la VA devait être redistribué aux collectivités selon des critères essentiellement physiques et démographiques sans lien avec la localisation des entreprises. Au final, c’est un système mixte (et complexe) qui a été adopté : territorialisation de la répartition à 100 % pour le bloc communal et à 75 % pour les autres, à 25 % selon des critères de charges pour départements et régions.
Pour l’essentiel donc, ce que les collectivités reçoivent est fonction de la VA produite sur leur territoire. La VA est déterminée dans la commune où l’entreprise dispose de locaux.
Pour les entreprises dont les établissements sont situés dans plusieurs communes, différentes modalités de répartition, tenant compte largement du nombre d’employés, sont prévues.
Péréquation : l’Arlésienne
La répartition du produit de la CVAE essentiellement en fonction de son lieu de production a fait disparaître l’espoir d’une redistribution directe de l’impôt local. La richesse retournera là où elle a été produite, sans évasion vers les collectivités moins bien loties.
De plus, la CET, même avec l’IFER, rapportant moins que la TP (6,3 milliards d’euros) et chaque collectivité étant censée recevoir autant avec le nouveau système qu’avec l’ancien, on ne voit pas ce qui pourrait rester à répartir.
Par contre, le transfert au bloc communal de la part TH départementale a des effets imprévus et le changement de l’assiette de l’impôt économique, en l’absence de dispositifs spécifiques de péréquation, creusera l’écart entre collectivités riches et pauvres.
La compensation avant la péréquation
En fait de péréquation, il s’agit essentiellement d’une ventilation (très compliquée) du produit de l’impôt économique et des compensations entre les collectivités pour garantir leurs recettes, selon un double mécanisme :
– Une dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle ou DCRTP (ça ne s’invente pas !) par type de collectivité (commune, département, région).
Sera calculé, pour chaque collectivité, un bilan de la réforme à partir des recettes fiscales perçues avant la réforme (panier de référence) et d’une estimation de celles-ci dans le nouveau système.
– Complétée, si nécessaire, par trois fonds nationaux de garantie individuelle des ressources ou FNGIR (un par niveau de collectivité).
Les gains ou les pertes de chaque collectivité sont estimés à partir d’un panier de recettes incluant la DCRTP.
Les collectivités gagnantes sont « écrémées », les perdantes font l’objet d’un reversement du FNGIR. Une vraie simplification des finances locales !
Impact sur les finances des régions
L’autonomie fiscale des régions est réduite à peu de chose. En effet, elles ne peuvent plus faire varier que le taux de 9 % de leurs recettes : TIPP (dans des limites strictes), taxes sur les cartes grises et les permis de conduire.
Avant écrêtement du FNGIR, 7 régions se retrouvent avec plus de ressources, 15 avec moins. Le record absolu des gagnants est l’Ile-de-France, avec + 535 millions d’euros !
Suivent, de très loin, 5 régions dont les gains se situent entre 6 et 9 millions d’euros et la Corse avec 2,5 millions d’euros.
Record absolu des perdants, la région Nord-Pas-de-Calais qui reçoit 153 millions de dotations (FNGIR et dotation) suivie de PACA (91 millions d’euros). Viennent ensuite 4 régions dont les pertes se situent entre 50 et 80 mil lions d’euros, 2 régions entre 30 et 50 millions d’euros, 5 régions entre 10 et 30 millions d’euros et 2 régions dont les pertes sont inférieures à 10 mil lions d’euros.
En compensation de la perte de leur part de TFPB, de TFNB et de TP, elles héritent de 25 % de la CVAE, de l’IFER sur le matériel roulant du réseau ferré national et sur les répartiteurs de courant principaux.
Ce n’est pas là le moindre des paradoxes : une « réforme » des institutions territoriales qui entend renforcer le pôle régional et une « réforme » des finances locales qui interdira à la plupart d’assumer ce rôle !
Que les ménages ne contribuent plus au financement de la Région n’est probablement pas non plus le meilleur moyen de la rendre plus visible à leurs yeux et plus responsable dans ses actions.
Impact sur les finances des Départements,
Pour les Départements, la substitution de la CVAE, dont ils ne fixent pas le taux, à la TP signifie une perte d’autonomie de l’ordre de 4,4 milliards d’euros.
Autre perte, celle de leur part de Taxe d’habitation, soit 5,4 milliards d’euros au total, 25 % des recettes de leur fiscalité directe (Note 4)
Ce manque à gagner sera compensé :
– Par le transfert de la part régionale de la taxe sur le foncier bâti.
– Par un supplément de la Taxe Spéciale sur les Conventions d’Assurance (TSCA, voir note 5), une rallonge de droits de mutation (DMTO), une fraction de l’IFER (Note 6) et une réduction des frais d’assiette relatifs à la TFPB.I
l y a de fortes chances que ces recettes évoluent moins vite que la TH, ne serait-ce que par l’effet bases. Le seul impôt dont le département peut moduler le taux est désormais le foncier bâti, ce qui est peu !
Autant dire que, financièrement parlant, le département, de collectivité décentralisée devient un service déconcentré de l’Etat auquel les dépenses (particulièrement les dépenses sociales, d’entretien de réseaux et les collèges) et les recettes sont imposées, avec pour variable d’ajustement l’augmentation du foncier bâti et la responsabilité de celle-ci devant l’opinion.
Impact sur les finances des communes et des intercommunalités
Le bloc communal percevra :
– La TFPB selon les modalités actuelles.
– La TFNB actuelle plus les parts départementales et régionales actuelles. – La TH actuelle augmentée de la part départementale.
Il bénéficiera aussi d’une réduction des frais d’assiette et de gestion de la fiscalité directe locale.
S’agissant de l’impôt sur l’activité économique, le bloc communal percevra la CFE et 26,5 % de la CVAE, soit entre 9,5 et 10 milliards d’euros contre 16,5 milliards d’euros de TP actuellement.
S’il conserve la maîtrise du taux de la CFE, taxe dont la base est beaucoup moins dynamique que la valeur ajoutée, ce n’est plus le cas pour la fraction de CVAE qui lui revient.
A cela s’ajoutent :
– La fraction d’IFER complémentaire à celle du département.
– La Taxe sur les surfaces commerciales ou TASCOM.
Au final, le bloc communal conserve la liberté de fixer le taux des impôts ménages, de la TFNB, de la CFE (dans un cadre strict) et de la TASCOM dans certaines limites.
Les EPCI à TPU perçoivent la CFE, la CVAE, les IFER ainsi que la TH (part du département), la TFNB (parts du département et de la région). Les EPCI à fiscalité additionnelle partageront avec les communes la totalité des impôts directs.
Pour les EPCI à fiscalité de zone, les dispositions actuelles sont reconduites en distinguant les zones où s’appliquent CFE et CVAE et celles ou s’appliquent CFE et IFER.
Les EPCI à TPU ou à fiscalité mixte, pourront pendant 5 ans modifier (par délibérations concordantes à la majorité qualifiée 2/3 – ½) leurs dotations de compensation et de solidarité.
2e partie:
Conséquences et bilan
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